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LIVRES LUS

Michel Biard, Les Lilliputiens de la centralisation. Des intendants aux préfets, les hésitations d’un « modèle français »

Seyssel, Éditions Champ-Vallon, 2007, 412 p.
Maurice Genty
Référence(s) :

Michel Biard, Les Lilliputiens de la centralisation. Des intendants aux préfets, les hésitations d’un « modèle français ». Seyssel, Éditions Champ-Vallon, 2007, 412 p.

Texte intégral

1Sous ce titre inspiré de Balzac qui, dans Les Employés, accuse la « bureaucratie » d’avoir inventé « les fils lilliputiens qui enchaînent la France à la centralisation parisienne », Michel Biard propose un ouvrage profondément original, s’attaquant au thème ressassé depuis Tocqueville d’une pérennité et surtout d’une continuité d’une centralisation à la française étouffant le pays, élément constitutif de « l’identité française ». C’est par suite toute l’histoire de cette « centralisation » qu’il retrace ici, des intendants de l’Ancien Régime aux préfets des Temps modernes. Il montre ainsi que ce « modèle », loin de s’être construit de façon linéaire, ne s’est imposé qu’au prix de nombreuses hésitations.

2Des travaux récents sont en particulier « venus remettre très largement en cause […] l’idée d’une centralisation déjà réalisée avant 1789 » (p. 64-65) dans la personne des intendants si souvent présentés encore comme omnipotents. C’est au terme d’une longue évolution, remontant au moins au xvie siècle, que s’est précisée l’institution des intendants, d’abord chargés de missions extraordinaires avant de devenir pérennes, dotés de « pouvoirs étendus pour une tâche immense » (p. 89), mais non sans limites, à la fois soumis au contrôle du pouvoir central et obligés de composer avec des pouvoirs concurrents, jouant un rôle d’« intermédiaires entre la monarchie et les provinces, vivement attaqués tout au long des xviie et xviiie siècles, affaiblis même à la fin du xviiie siècle, tandis que la monarchie expérimentait des assemblées provinciales représentatives – au moins des notables – dans les années 1770 et 1780.

3Le massacre de l’intendant de Paris Berthier de Sauvigny le 22 juillet 1789, en révélant l’ampleur de la détestation dont les intendants étaient l’objet, contribua à leur disparition. Le 10 décembre 1789, l’Assemblée Constituante, procédant à la réorganisation administrative du royaume, décréta qu’il n’y aurait « aucune autorité intermédiaire » entre les départements nouvellement créés et le pouvoir exécutif, celui-ci n’étant représenté en principe que par des procureurs syndics, élus par les citoyens eux-mêmes, chargés de requérir l’application des lois auprès des conseils et des directoires de département également élus, de même que les procureurs établis aux échelons inférieurs, districts et communes. L’expérience révéla vite ses limites, « contradictions à l’échelle locale et […] heurts directs entre la capitale et les autorités de département » (p. 173). Non seulement celles-ci se plaignaient du manque de compétence, des négligences, voire de l’insoumission des collectivités locales, districts et communes, mais la capitale se plaignait de son côté des lenteurs et des incompréhensions que les administrations locales manifestaient quant à l’application des lois.

4La situation devait s’aggraver avec l’approfondissement de la Révolution, notamment lors de la crise de l’été 1792, les autorités départementales, mais aussi parfois municipales, multipliant les actes de désobéissance, voire d’hostilité envers le pouvoir central. C’est dans ce contexte que l’Assemblée Législative devait développer un expédient auquel l’Assemblée Constituante avait elle-même recouru pour la première fois au moment de la fuite du roi à Varennes, à la faveur de la vacance momentanée du pouvoir exécutif, l’envoi de quinze de ses membres pour s’assurer de la fidélité des armées, puis de trois autres députés pour organiser le retour du roi. Le procédé, repris de façon exceptionnelle en diverses occasions, fut « employé de façon fréquente et durable » (p. 202) après le 10 août, moyen extraordinaire destiné à « combler en partie les failles ouvertes par la Constitution de 1791 entre Paris et les départements » (p. 209).

5La Convention suivit cet exemple pendant l’automne 1792 et l’hiver 1793, « sans pour autant vouloir pérenniser ce qui n’(était) encore qu’un moyen de fortune » et « ce n’est qu’au printemps 1793 que l’institution des représentants en mission (fit) sa réelle apparition » (p. 210), lorsque la Convention décida le 9 mars l’envoi de 82 commissaires dans les départements afin d’accélérer la levée de 300 000 hommes qu’elle venait de décréter, créant « pour la première fois une mission collective (touchant) tout le territoire national, dans laquelle les commissaires sont dotés de pouvoirs et d’objectifs identiques » (p. 216). Le procédé restait cependant considéré comme une mesure extraordinaire, imposée par la nécessité, et la Constitution de 1793 devait l’ignorer. L’envoi de représentants en mission ne devait plus cesser pour autant, même si leur nombre devait se réduire après le vote de la loi du 14 frimaire an II (4 décembre 1793), qui institua à titre provisoire des agents nationaux nommés à la place des procureurs élus dans les communes et les districts. Sur ces représentants en mission s’est « abattue la haine la plus tenace » (p. 213), qui les a fait passer, deux siècles durant, pour de sinistres « proconsuls », symboles d’une Terreur aveugle en province, victimes d’une « légende noire » toujours vivace et que Michel Biard a récemment remis lui-même largement en cause1. En fait, s’il n’est pas question de nier les excès de certains d’entre eux, parfois d’ailleurs exagérés, « incarnation du pouvoir législatif en son entier » (p. 224), loin de se contenter d’être « le bras ou l’œil » du pouvoir central, ils doivent « se comporter en véritables intermédiaires entre la capitale et les départements, mais aussi entre gouvernants et gouvernés » (p. 225), non seulement « pédagogues chargés de modeler l’opinion publique », mais aussi à l’écoute des citoyens, prêts à s’en faire les porte-parole.

6Le 9 thermidor, tout en mettant fin à la Terreur, n’entraîna pas leur disparition, la Convention reconnaissant leur efficacité : tirant la leçon de l’échec de l’expérience de 1791, la Constitution de l’an III instaura dans chaque administration départementale et municipale, à la place des procureurs élus en 1791, un commissaire nommé par le Directoire exécutif et révocable par lui, choisi cependant parmi les citoyens du département, pour recréer entre Paris et les départements « ce fil conducteur des pouvoirs, à l’aide d’hommes qui seraient tout à la fois parfaitement contrôlés par le pouvoir exécutif et intégrés au mieux dans le département où ils devaient agir » (p. 263). C’était un premier pas vers la centralisation. Il devait se révéler insuffisant, en raison des difficultés auxquelles dut faire face le Directoire.

7Le pas décisif fut accompli avec le Consulat, dans le cadre de « ce que les Français aiment encore aujourd’hui à nommer, en dépit du bon sens, l’État jacobin » (p. 263). Par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), il institua en effet à la tête du département le préfet, « chargé seul de l’administration » (p. 271), n’ayant de compte à rendre qu’au pouvoir central. Suivant la formule de Chaptal, « le préfet ne connaît que le ministre (de l’intérieur), le ministre ne connaît que le préfet » (p. 270), malgré l’établissement d’un Conseil de préfecture et d’un Conseil général dont les membres étaient nommés par le Premier Consul, choisis toutefois parmi les citoyens du département, avant d’être de nouveau élus selon un système complexe de collèges électoraux par la Constitution de l’an X (1802). Courroie de transmission entre Paris et les départements, devant aussi « servir d’œil au pouvoir central et faire remonter toutes sortes d’informations de chaque département vers les ministres » (p. 301), le préfet fut conduit à tisser « des liens au sein de son département » et « à s’inscrire dans les réseaux locaux de sociabilité » (p. 311). Aussi, après quelques hésitations, afin de soustraire les préfets à l’influence des groupes de pression locaux, le choix finit-il par s’imposer « de façon majoritaire » (p. 295), à l’exemple de la Convention, de nommer des préfets étrangers aux départements dont ils étaient chargés, sans garantie absolue cependant à cet égard.

8Comme les intendants jadis, les préfets furent abondamment attaqués, « brocardés » (p. 45) par toute une littérature au cours du xixe siècle, comme l’auteur se plaît à le rappeler dans son premier chapitre, véritables prolégomènes à son ouvrage, de Balzac à Anatole France en passant par Flaubert, Stendhal et Alphonse Daudet, voire Musset, sans oublier des noms moins connus. L’institution allait cependant s’avérer efficace, si bien qu’elle fut maintenue après 1814 par tous les régimes qui se sont succédé depuis, les préfets restant des « rouages clefs d’une Cinquième République que d’aucuns persistent à dénoncer comme un régime héritier du jacobinisme » (p. 318).

9Dans un dernier chapitre, « Haro sur le jacobinisme », symétrique d’une certaine façon du premier, Michel Biard s’attaque à la légende noire, si bien implantée encore aujourd’hui, d’un jacobinisme à la fois associé à l’an II et à la Terreur et assimilé à l’idée de centralisation. Il se livre ainsi notamment, avec une jubilation non dissimulée, à l’étude des emplois du mot par nos parlementaires à l’occasion des débats suscités par la politique de décentralisation engagée depuis 1982. Ces emplois, qui émanent presque tous de la droite, appartiennent en général « au registre de la dénonciation de la gauche, que ce soit pour stigmatiser tout ce qui semble contraire au libéralisme ou pour dénoncer les héritages de la Révolution » (p. 337). Cela nous vaut un florilège de déclarations qui reprennent les poncifs les plus éculés et révèlent la méconnaissance, voire l’ignorance, de la réalité historique de la part de nos édiles, les élus de gauche n’étant pas à l’abri de cette constatation, qui s’en tiennent pour la plupart à une attitude purement défensive. Pour finir, l’auteur se fait un plaisir d’évoquer un discours prononcé le 10 mars 1793 par Robespierre, pourtant « bon jacobin » s’il en fut, de nature à troubler nos « libéraux » modernes, qui en appelle ainsi aux Conventionnels : « Fuyez la manie ancienne des gouvernements de vouloir trop gouverner […], rendez à la liberté individuelle tout ce qui n’appartient pas naturellement à l’autorité publique » (p. 363).

10L’ouvrage de Michel Biard prend ainsi sa place dans des débats actuels, « alors qu’est en jeu, en France et dans de très nombreux pays, […] la recherche d’une démocratie moins imparfaite que celle qui existe à l’aube du xxie siècle » (p. 362). D’une grande érudition, à la fois historique et littéraire, cet ouvrage doit à l’esprit de son auteur d’être d’une lecture agréable sans cesser d’être enrichissant.

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Notes

1  Michel Biard, Missionnaires de la République. Les représentants en mission (1793-1795), Paris, Éditions du CTHS, 2003.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Maurice Genty, « Michel Biard, Les Lilliputiens de la centralisation. Des intendants aux préfets, les hésitations d’un « modèle français » », Cahiers d’histoire. Revue d’histoire critique [En ligne], 102 | 2007, mis en ligne le 22 juin 2009, consulté le 27 avril 2017. URL : http://chrhc.revues.org/283

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Auteur

Maurice Genty

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